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产能过剩治理呈现四大积极转变

产能过剩已经成为制约我国制造业产业升级的重要因素,
“去产能”位居当前供给侧结构性改革五大任务之首。

产能过剩;治理;管制;一刀切;政策

产能过剩已经成为制约我国制造业产业升级的重要因素,“去产能”位居当前供给侧结构性改革五大任务之首。近十年,国家层面治理产能过剩的政策频频出台,这些政策文件既有专门针对特定行业的,也有规范行业市场秩序的。系统追溯这些年的产能过剩治理思路,不难发现,一些积极转变正在发生。

从“一刀切”走向分类管制

早期治理产能过剩的政策取向具有计划性质的平均主义色彩,对过剩产能采取“一刀切”的地区数量控制,行政分配过剩产能指标。这样的政策设计虽有基于区域公平的考虑,但没有兼顾地区和行业特征差异,许多产业的过剩问题非但没有缓解,反而愈加严重。

早期产能过剩治理“一刀切”的政策主要表现在两个方面:一是对控制新增产能“一刀切”;二是对淘汰落后产能“一刀切”。一旦某行业被定义为“过剩”或“严重过剩”后,新增产能即使效率再高、技术再先进也没有进入市场进行竞争和博弈的机会。后期我们观察到了这种思路出现了良性转变,政府通过构造一个产能指标置换交易市场,使得新增的高效率产能有了合法的入市渠道。同时采取“因业施策”,不同行业的产能过剩治理开始有了不同的思路和政策设计。传统行业、新兴行业和区域性行业的产能过剩治理,其治理权限存在不同程度的下放。尤其是对于区域性行业,产能审批和控制的权限已经开始下放至省级主管部门。在产能置换的方案管理上也采取了分类管制措施,“一刀切”的政策正在逐步根据产业特性、区域特征不断优化。

从行政命令为主转向更多发挥市场作用

过剩是行业整体概念,过剩产能并不一定是落后产能,这个边界需要厘清。由市场的优胜劣汰机制去筛选和淘汰过剩产能,必定会首先淘汰那些真正落后的产能。

事实上,在市场经济体系下,工业运行仍需要部分闲置产能。行政命令淘汰过剩产能,存在一个尺度把握的问题:淘汰多少产能才符合市场运行规律?这个信息并不能直接从国际先验证据中提取,每个国家的产业链构成不同、每个地区的产业结构也不同。即便是同一行业,国内外的企业所有制结构也存在较大差异,国外同行业的产能利用率不能直接“洋为中用”,因为不同程度的市场发育容许的企业竞争程度存在差异。在竞争受保护或受限制的社会主义市场经济初期,企业并不需要预留太多的闲置产能来应对大量潜在竞争者。而在相对成熟的市场经济条件下,企业需要预留更多的闲置产能预防竞争对手进入和预备可能出现的创新。因而,闲置产能到底多少是合理,需要把问题留给市场中的企业,让市场在企业产能决策中起决定性作用。

当然,让市场在资源配置中起决定性作用的同时,亦要更好发挥政府作用。从2014年治理产能过剩的基本思路可以看出,政府一方面通过搭建平台构建产能指标交易市场,允许高效率产能通过付费进入的形式替代低效率产能;另一方面则规范竞争,将原有的地方政府竞争性招商引资导致的要素投入扭曲予以矫正,更好地厘清了政府和市场的关系。2016年底召开的中央经济工作会议提出,用市场、法治的办法做好“去产能”工作。在这种思路指导下,“去产能”进程中的行政审批将会越来越少,产能过剩治理将更多发挥市场的作用。

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